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我国金融监管模式改革的动因分析

学术期刊发表网 位置:经济论文 时间:2022-04-19 09:25 (12)

摘要:摘 要 :关于金融监管体制的选择一直以来都是学术界和政策界讨论和研究的重点问题。近年来,随着我国金融开放不断扩大,金融发展步伐不断加快,金融创新不断提速,金融产品日趋多样化

  摘 要 :关于金融监管体制的选择一直以来都是学术界和政策界讨论和研究的重点问题。近年来,随着我国金融开放不断扩大,金融发展步伐不断加快,金融创新不断提速,金融产品日趋多样化,我国现有金融监管模式是否能适应内外部环境的变化,这可能是防范化解重大金融风险,实现经济金融共荣共生的一把重要钥匙。因此,本文将重点分析我国金融监管模式改革的动因。混业经营大趋势导致监管空白问题、金融市场分割导致监管效率低下、互联网金融创新缺乏有效监管等问题是我国金融监管模式改革的主要动因。

  关键词 :金融监管模式改革、监管空白、金融开放

我国金融监管模式改革的动因分析

  一、问题的提出

  2008 年全球金融危机使得部分发达国家的经济受到重创,这些国家纷纷对本国当前的金融监管体制进行了反思,并针对金融体系存在的问题提出了相应的金融监管体制改革方向。虽然 2008 年的金融危机未对我国经济造成较大冲击,但随着世界经济一体化进一步深入发展,金融开放已出现不可逆的趋势。在此背景下,金融开放使得金融风险的传染机制变得更加复杂多变,这无疑将导致我国金融体系承受着输入性金融风险冲击的压力。同时,改革开放以来,我国金融市场得到了前所未有的大发展,金融模式、金融结构以及金融文化都发生了潜移默化的变化,内外部金融环境的变化必然会对我国金融市场、金融机构造成一定的影响,而且可能会加剧我国金融市场和金融机构的风险,甚至可能会诱发系统性金融风险。因此,我国金融监管体制是否能适应内外部环境的变化,这可能是防范化解重大金融风险,实现经济金融共荣共生的一把重要钥匙。十九大报告中就明确提出要“健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线”。2017 年 11 月,为了强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,强化金融监管部门监管职责,确保金融安全与稳定发展,国务院成立了金融稳定发展委员会 ;2018 年 3 月,按照必须高度重视防控金融风险、保障国家金融安全的要求,将原有的中国银行业监督管理委员会 ( 银监会 ) 和中国保险监督管理委员会 ( 保监会 ) 合并为中国银行保险监督管理委员会 ( 银保监会 )。至此,我国金融监管体制发生了重大变化,由传统的“一行三会”转变为“一委一行两会”。然而,在愈演愈烈的金融全球化浪潮中,金融开放不断扩大,金融发展步伐不断加快,金融创新不断提速,金融产品日趋多样化。金融开放以及金融发展可能提高资金利用效率,促进经济增长,增加社会福利 ;也可能会诱发系统性金融风险,对经济造成摧毁性打击。因此,我国金融监管体制的改革之路可能还需继续向前推进。

  二、国际金融监管模式改革的最新动向

  (一)综合监管

  综合监管也称之为单一监管,它是将整个金融行业 都看成一个单一的整体,然后设立一个综合的监管部门 对此进行监管。早在 20 世纪 80 年代,北欧一些国家(挪 威、丹麦和瑞典)就尝试过综合监管模式。不过英国在 20 世纪 90 年代的综合监管模式改革算是一次经典的改 革。巴林银行的破产迫使政策当局对当时的监管模式进 行了改革,英国于 1997 年成立了金融服务监管局(FSA), 由其承担对英国整个金融行业的监管,英格兰银行只负 责货币政策,不承担其他监管任务。综合监管将监管权 力集中到一个部门,这样可以有效避免了监管重叠和监 管空白问题,也避免了不同监管部门之间的不协调问题。 综合监管可以应对由于混业经营不断深入和金融控股公 司不断增加而导致的金融业务边界模糊的问题,监管者 可以以更加全面的眼光去审视金融机构及其业务。由于 综合监管应对混业经营的优势,世界上许多国家在英国 之后也都采取了这种监管模式。然而,综合监管并不是 百利而无一害的。首先,实践表明由于综合监管机构过 于庞大,内部往往又重新按照行业、功能划分,内部沟 通的效率往往极大影响综合监管优势的发挥。其次,综 合监管使得市场上只有一个监管者,监管者的决策错误 风险将可能会提高,而且监管者决策错误的影响也往往 是全局的。最后,英国北岩银行事件以及美国的次贷危 机事件暴露了综合监管的重要问题,即无法同时兼顾审 慎监管和行为监管,单一的监管机构承担两个相对独立 甚至有所对立的目标,既要维护金融稳定,又要保护消 费者权益,因此,在监管资源分配时必然会出现有所侧 重,实践时就不免出现顾此失彼的可能。

  (二)双峰监管

  双峰监管的概念由经济学家泰勒在 1995 年时提出, 那时全球很多国家都在准备或者已经开始进行综合监管 模式的改革,针对综合监管无法同时兼顾审慎监管和行 为监管,双峰监管根据监管目标的不同设立两个不同的 监管机构进行监管,两个监管机构各司其职,可以更加 有效的对金融业进行监管。双峰监管被认为是 2008 年金 融危机后最优监管模式,双峰监管也分为“三元式”和“二 元式”。其中,澳大利亚的监管模式为典型的“三元式”, 其设立证券和投资委员会对金融交易行为进行监管,同 时保护消费者和投资者权益,审慎监管局则承担金融机 构审慎监管和金融稳定的责任,澳大利亚央行则负责货 币政策和宏观审慎的任务。荷兰则是“二元式”的双峰 监管,其将审慎监管局的责任赋予荷兰中央银行,这种 模式也被英国所学习和改进,成为后来许多国家改革的 范本。相较于“三元式”,“二元式”可以更好的协调货 币政策和宏观审慎之间的关系。货币政策的目标是维护 物价稳定,而宏观审慎的目标则是维护金融稳定,两者 在一定程度上是紧密联系的,货币政策在实现物价稳定 的同时也可以抑制金融资产泡沫,宏观审慎在防止金融 资产价格泡沫的条件下,也可以起到抑制通货膨胀的部 分作用。所以负责这两项职责的机构应属于同一机构。

  三、我国金融监管模式改革的动因

  (一)混业经营大趋势导致监管空白问题

  随着金融发展步伐不断加快,金融创新不断提速, 金融机构混业经营的趋势显得越发明显,金融机构混业 经营一方面有利于降低其自身的风险 ;另一面也有利于 促进金融机构间的竞争,进而更好地为实体经济服务。 然而,在金融机构混业经营趋势下,分业监管模式容易 产生监管空白的问题。在混业经营模式下,银行和保险 机构可以通过资产证券化的方式从事证券业务,证券业 务属于证监会监管范围,而分业监管是根据机构牌照进 行监管的,因此,证监会无法监管银行保险机构,同时 证券业务属于证监会监管范围,银保监会也不会插足监 管,最终将导致监管空白。譬如,我国 2015 年 6 月发生 的股灾,其主要原因是由于对场外配资业务的过度依赖 导致,然而,除了证券公司和基金公司参与其中,信托 公司、银行以及一些民间金融公司也参与了大量配资业 务,而证监会却无法对银行、信托公司等进行监管,导 致了监管空白,加剧了金融风险。

  (二)金融市场分割导致监管效率低下

  各监管部门出于自身利益的衡量与考虑,既不希望 自己监管对象同时被其他监管单位监管,也不愿意增加 监管成本去监管他们监管范围外的机构,最终导致金融 市场被人为进行分割。而金融市场的人为分割不仅会导 致监管空白,也会导致监管重叠,最终使得监管效率低 下。最典型的金融市场分割例子就是我国债券市场,我 国债券市场监管的基本原则是谁审批,谁监管。人民银 行、银保监会、证监会和发改委等均有审批的权力,也 就意味着他们也都承担监管的职责,然而,他们分属不 同的部门,各自都有各自的发行标准和监管标准。在此 背景下,部分债券发行主体有可能受到多个不同监管部 门监管,这无疑导致了监管资源的浪费。例如,我国信 托业是归银保监会监管,证券投资基金的监管部门则是 证监会,如将信托业务转变为委托合同等契约方式,本质上属于信托业务的证券投资基金则可以规避银保监会 的监管。金融市场的分割导致了监管不到位和监管资源 浪费,除此自外,金融市场的分割也会导致资金无法在 金融市场自由地流动,使得金融资源配置效率低下。

  (三)互联网金融创新缺乏有效监管

  我国在 2013 年起掀起了一股互联网金融热潮,一 时间金融市场上出现了大量互联网金融公司,在顶峰时 期有高达 5000 多家的互联网金融平台。然而,随着互 联网金融平台频频暴雷,投资者的资金血本无归,金融 监管当局开始加强对互联网金融的监管。然而,这样的 监管并不能称之为有效的监管。在互联网时代下,信息 技术的快速发展改变了传统的金融业运营模式。具体来 说,在互联网金融中,券商、银行、保险公司等机构与 大型互联网企业合作共建或自建平台,销售各类自行研 发或代销其他机构的金融产品 ;大型金融控股公司借助 互联网的优势成立现代化的金融控股公司——互联网金 控 ;一些大型互联网也可以通过自身优势成立各自的支 付平台,进而从事互联网金融业务并进行互联网金融创 新,譬如,阿里巴巴的支付、腾讯的微信支付、美团的 美团支付等等。这打破了货币市场与资本市场的传统分 界,使不同市场和不同行业的联结更加紧密。同时,互 联网金融具有小微金融、普惠金融的典型特征,一些互 联网金融企业可能会披着“普惠金融”的虚假外衣来规 避金融监管 ;一些互联网企业也可能会利用自身的优势, 形成金融垄断,对消费者的利益造成侵害。金融创新与 金融监管并不是对立面,两者在合理的监管框架下是可 以协调发展的。而我国目前的监管框架下,互联网金融 创新或缺乏监管或监管过严。因此,合理的监管模式既 鼓励了金融机构利用互联网进行金融创新,更好地服务 实体行业,也避免了虚假的创新破坏了市场有效运行, 损害消费者的权益。

  (四)金融监管协调障碍依旧存在

  我国承担金融监管职责的部门众多,包括人民银行、 银保监会、证监会、发改委、财政局等等。这些不同的 金融监管部门之间由于监管信息不对称、监管标准不一 致、具体的问题的观点可能不一致等原因,导致难以形 成有效的跨部门协调监管,这也是我国金融市场上存在 监管重叠和监管空白问题的一个主要原因,而金融监管 空白问题进一步引发的金融风险则有可能不能得到及时 有效地处理。同时,中央与地方之间金融监管协调问题 依旧普遍存在。从中央和地方权力责任的视角来看,中 央的垂直监管模式与地方的属地监管模式之间的协调不 足,相关的一些文件只是简单地对中央与地方金融监管 权限和风险处置责任进行了界定,而相应的具体操作办 法和规则尚未明确,而模糊地带的权属问题存在着较大 的争议,容易产生监管重叠、监管真空或监管“越位” 等问题。以互联网金融为例,部分从业机构的注册地与 经营地位于不同地区,资金与资产端也常常属于不同的 来源,受限于管辖半径、地方监管部门能力与资源相对 不足等现实问题,很可能出现事前把关不严、事中风控 不及时、事后处置互相推诿的情况,这也是近年来地方 金融风险频发的主要原因之一。从监管与发展侧重来 看,中央侧重强调金融风险的防范,而地方则更加重视 地方经济的发展。为获得机构的资金支持或更多的信贷 投入,地方金融监管部门常面临监管与发展的取舍问 题。以金融创新为例,如果地方政府过度关注金融发展 而忽略风险,在监管上过度宽松,任由一些机构盲目地 追求所谓颠覆式技术,不仅会 造成资源浪费,甚至引 发安全事故。

  (五)金融开放对金融监管提出了更高要求

  近年来,我国政府提出了全面扩大金融开放的发展 战略。随着金融开放的不断扩大,金融风险的来源也变 得更加复杂多变,部分国家则在金融开放推进过程中, 由于金融监管模式的落后导致了金融风险的爆发。因此, 金融开放对我国金融监管模式提出了更高要求。首先, 资本账户开放后,跨境资本流动将会更加频繁,频繁的 资本流动可能会加剧金融市场风险,金融风险自身就具 有传染效应,而资本账户开放则可能改变风险传染机制, 进而诱发系统性金融风险。因此,这对监管当局的风险 识别和监控能力提出了更高要求。其次,随着外资银行 的准入要求进一步降低,大量的外资银行将会进入我国, 这对我国国内银行将是新的挑战,国内银行为了应对外 资银行的竞争可能会增加自身的风险承担,在混业经营 下,银行自身的风险可能不易被发现,当其中一家机构 出现问题时,则可能引发“多骨诺米牌”效应,造成整 个金融系统风险加剧,所以监管当局将如何尽早发现和 处理这些隐患 ;同时,外资银行本身的运营模式就和我 国银行不同,如何对外资银行有效监管,这些问题都对 监管当局提出新要求。最后,资本市场的开放可能会导 致资产价格的频繁波动,资产价格的频繁波动可能会导 致跨境资本的频繁流动,引发跨境资本流动性风险 ;资 产价格的频繁波动也可能会导致投资者利益受损。

  四、中国金融监管体制改革政策建议

  (一)构建“二元式”双峰监管模式

  目前,我国的金融监管模式依旧属于传统的分业监 管模式,虽然在 2018 年时将原有的银监会和保监会进 行合并,但并没有从根本上改变分业监管的模式。因此, 应将银保监会和证监会进一步合并为类似于西方国家的 金融行为监管局。目前,中国人民银行主要部门不仅包 括货币政策司、宏观审慎管理局和金融稳定局,还包括 了消费者保护局。但消费者保护本质上属于行为监管的 一部分,因此,应将此职责交由中国金融行为监管局, 中国人民银行主要承担货币政策和宏观审慎管理,中国 金融行为监管局承担行为监管、消费者和投资者权益保 护以及微观审慎监管。宏观审慎监管和微观审慎监管在 目标、内容以及对象上均有所不同,如果将两者都交由 一个部门则会出现监管资源分配不均,在处理风险问题 时可能出现无法同时兼顾。由于央行本身就要负责货币 政策,而货币政策在执行时可能会与微观审慎产生冲突, 而央行或多或少优先考虑货币政策有效性,而忽略微观 审慎。综上,央行和中国金融行为监管局应分别负责宏 观审慎和微观审慎,而不应将宏微观审慎只交由一家监 管机构。

  (二)金融行为监管局应针对金融创新构建监管沙盒

  随着互联网科技的飞速发展,金融创新也将进入高 速发展时期,而金融创新需要在合理的监管框架下才能 更好服务实体经济。我国监管机构早期针对 P2P 这一互 联网金融创新先是过度放任其发展,然后又完全制止其 发展。这样的监管模式不仅浪费了监管资源,而且从本 质上也并不利于互联网金融创新。监管沙盒就是针对这 种无效监管而提出的一种监管工具,它最早是由英国在 2015 年时提出,具体指的是在消费者权益不受侵犯和风 险得到有效管控的前提下,监管部门通过合理放宽限制、 减少规则障碍,为企业提供的在真实市场环境中测试其 创新业务的机制。

  参考文献 :

  [1] 郭金良 :《国务院金融稳定发展委员会的功能定 位与法制化研究》,《经济法研究》2019 年第 1 期。

  [2] 黄辉 :《中国金融监管体制改革的逻辑与路径 : 国际经验与本土选择》,《法学家》2019 年第 3 期。

  [3] 吕劲松、王志成 :《也谈中国金融监管体制改 革——基于独立的审计视角》,《审计研究》2011年第 2期。

  [4] 沈伟、张焱 :《普惠金融视阈下的金融科技监管 悖论及其克服进路》,《比较法研究》2020 年第 5 期。

  [5] 温长庆 :《中国金融控股公司的风险透视与监 管应对——兼论中国金融监管的主框架》,《金融论坛》 2020 年第 5 期。

  [6] 吴晓求:《中国金融监管改革 : 逻辑与选择》,《财 贸经济》2017 年第 7 期。

  [7] 王志成、徐权、赵文发 :《对中国金融监管体制 改革的几点思考》,《国际金融研究》2016 年第 7 期。

  作者:陆 鹏


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